Ανάπτυξη στις περιοχές Natura 2000: Παράδοξο ή αναγκαία προϋπόθεση βιωσιμότητας;

*Της Μαρί Δελλή, Senior Manager, Κ. Παπακωστόπουλος & Συνεργάτες Δικηγορική εταιρεία (CPA Law), ανεξάρτητο μέλος του νομικού και φορολογικού δικτύου της KPMG  

Η ψήφιση του νέου νόμου 4685/2020 για τον εκσυγχρονισμό της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, τροφοδότησε την επικαιρότητα με μια διαφορετική συζήτηση εν μέσω της πανδημίας του κορωνοϊού και ανέδειξε σημαντικά ζητήματα που απασχολούν όχι μόνο τη χώρα μας εδώ και δεκαετίες.

Μεταξύ άλλων θεμάτων, οι ρυθμίσεις που υιοθετήθηκαν για τις προστατευόμενες περιοχές και τις περιοχές Natura 2000, επανέφεραν τη συζήτηση στην αναγκαιότητα συνδυασμού της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος με την οικονομική ανάπτυξη μιας περιοχής.

Συγκεκριμένα, ο νέος νόμος τροποποιεί τα κριτήρια χαρακτηρισμού και τις αρχές προστασίας των προστατευόμενων περιοχών και των περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000. Κυρίως, όμως, κινούμενος σε τρεις άξονες, τροποποιεί τη μέθοδο προσέγγισης των προστατευόμενων περιοχών ως συμβατών πλέον με την ανάπτυξη οικονομικής δραστηριότητας υπό όρους προστασίας του περιβάλλοντος.

Οι κυριότερες ρυθμίσεις είναι οι εξής:

Πρώτον, σε σχέση με την προηγούμενη νομοθεσία, δίνεται ένας γενικός ορισμός των περιοχών προστασίας της βιοποικιλότητας, οι οποίες «χαρακτηρίζονται χερσαίες, υδάτινες, θαλάσσιες ή μικτού χαρακτήρα, φυσικές ή ημιφυσικές περιοχές με καταγεγραμμένη παρουσία τύπων φυσικών οικοτόπων και ειδών διεθνούς, ενωσιακής σημασίας ή/και ελληνικού ενδιαφέροντος που χρήζουν προστασίας και διατήρησης».

Επίσης, οι περιοχές προστασίας που περιλαμβάνονται στον Εθνικό Κατάλογο Περιοχών του Ευρωπαϊκού Οικολογικού Δικτύου Natura 2000 χαρακτηρίζονται ως περιοχές προστασίας της βιοποικιλότητας και διακρίνονται σε τρείς ζώνες, σύμφωνα με την ειδικότερη κατάταξή τους σε Ειδικές Ζώνες Διατήρησης, Ζώνες Ειδικής Προστασίας και σε Προτεινόμενους Τόπους Ενωσιακής Σημασίας, όπως έχουν προκύψει από τον αναθεωρημένο εθνικό κατάλογο περιοχών του Δικτύου Natura 2000.

Δεύτερον, δημιουργείται ένα πιο συμπυκνωμένο πλαίσιο χαρακτηρισμού προστατευόμενων περιοχών, ανεξαρτήτως της ένταξής τους στο δίκτυο Natura 2000, οι οποίες μπορούν πλέον να χαρακτηρίζονται ως (α) εθνικά πάρκα, (β) καταφύγια άγριας ζωής και (γ) προστατευόμενα τοπία και φυσικοί σχηματισμοί.

Για την καλύτερη κατανόηση της ευρωπαϊκής και εθνικής νομοθεσίας, αξίζει να επισημανθεί η παράγραφος 3 του άρθρου 46, σύμφωνα με την οποία, ο ορισμός των προστατευόμενων περιοχών σε εθνικό επίπεδο, αλλά και αυτών που εντάσσονται στο Δίκτυο Natura 2000, μπορούν να συμπίπτουν, είτε να περικλείουν μια ή περισσότερες από αυτές, είτε να τοποθετούνται εντός ή εκτός αυτών.

Τρίτον, δημιουργούνται ζώνες προστασίας και διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών, οι οποίες διακρίνονται σε (α) ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης, (β) ζώνη προστασίας της φύσης, (γ) ζώνη διατήρησης οικοτόπων και ειδών και (δ) ζώνη βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων.

Με τον τρόπο αυτό, δίνεται η δυνατότητα κλιμακούμενης προστασίας, εφόσον κάθε προστατευόμενη περιοχή μπορεί να υπαχθεί σε μια ή περισσότερες από τις παραπάνω ζώνες προστασίας και διαχείρισης.

Με Προεδρικό Διάταγμα, επιλέγονται και εξειδικεύονται, βάσει Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης, κατά περίπτωση για κάθε προστατευόμενη περιοχή, οι ειδικές χρήσης γης και οι δυνατότητες συνύπαρξης του «προστατευτέου αντικειμένου» με ανθρωπογενείς  δραστηριότητες. Ο νέος νόμος δεν επιφέρει ουσιαστικές αλλαγές σε σχέση με την προηγούμενη νομοθεσία ως προς τη διαδικασία. Αξίζει να σημειωθεί ότι η υλοποίηση των ανθρωπογενών δραστηριοτήτων σε προστατευόμενες περιοχές κρίνεται τελικά από το ΣτΕ. Το Ανώτατο Δικαστήριο έχει εκδώσει περίπου 140 αποφάσεις οι οποίες έχουν ερμηνεύσει και εφαρμόσει τις ευρωπαϊκές Οδηγίες. Ειδικότερα, το ΣτΕ έχει αποφανθεί επί αιτήσεων ακυρώσεως που στρέφονται κατά αποφάσεων εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, για κάθε είδους έργο ή δραστηριότητα. Επίσης, έχει αποφανθεί επί αιτήσεων ακυρώσεως πράξεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού αλλά και κατά διαφόρων πράξεων που αφορούν σε παραγωγικές δραστηριότητες ή σε έργα υποδομής με επιπτώσεις στο περιβάλλον.

Βαρύνουσα σημασία στην κρίση του Ανώτατου Δικαστηρίου για τη νομιμότητα της περιβαλλοντικής αδειοδότησης έχει η πληρότητα και η αξιοπιστία της εκάστοτε Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης.  Από τις διατάξεις του νέου νόμου δεν δίνεται, όμως, ιδιαίτερη έμφαση στον τρόπο εκπόνησης των Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών ώστε να διασφαλίζεται αυτή η πληρότητα και η αξιοπιστία τους.

Ενδιαφέρον έχει και η νομολογία του ΣτΕ στο πλαίσιο εξετάσεως αιτήσεων αναστολής κατά πράξεων εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, όπου διαφαίνεται η τάση να γίνονται δεκτά τα αιτήματα αναστολής όταν το επίμαχο έργο ή δραστηριότητα βρίσκεται εντός προστατευόμενης περιοχής. Ένα άλλο κενό του νέου νόμου, ο οποίος θα μπορούσε να θέσει αντικειμενικά κριτήρια για το παραδεκτό ή μη των αιτήσεων αναστολής δίνοντας τη δυνατότητα στους δικαστές να διακριβώνουν από το πρώτο στάδιο της διαδικασίας τους κινδύνους και τις συνέπειες του έργου ή της δραστηριότητας και να αξιολογούν εάν η άσκηση αιτήσεως αναστολής γίνεται για την παρακώλυση της υλοποίησης του.

Μελέτη της διαΝΕΟσις (dianeosis.org) το 2017, ανέδειξε ότι η ένταξη μιας περιοχής στο δίκτυο προστατευόμενων περιοχών Natura 2000, προκειμένου να είναι μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα βιώσιμη, θα πρέπει να αποτελεί εφαλτήριο ανάπτυξης της περιοχής. Διαφορετικά, ο τοπικός πληθυσμός αποξενώνεται από το εγχείρημα και το αντιμετωπίζει εχθρικά, αφού το εκλαμβάνει ως εμπόδιο αντί εφόδιο για την ευημερία του. Επομένως, μαξιμαλιστικοί στόχοι προστασίας λειτουργούν συνήθως αντίστροφα από το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Αντίθετα, σύμφωνα πάντα με την ίδια μελέτη, θα πρέπει να επιδιώκονται εφικτοί στόχοι, οι οποίοι θα πρέπει να καθορίζονται μέσα από εξαντλητικό διάλογο τόσο με τις αντικρουόμενες ομάδες συμφερόντων και πιέσεων όσο και με την τοπική κοινωνία. Αποτελεί κλειδί για την επιτυχία η ορθή επικοινωνία των ωφελειών και της μοναδικότητας της προστατευόμενης περιοχής, καθώς και οι λόγοι της επιλογής της ως τμήματος του ευρύτερου Ευρωπαϊκού Δικτύου Natura 2000, έτσι ώστε ο τοπικός πληθυσμός να αισθάνεται περήφανος γι’ αυτό.

Επίσης, μελέτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Natura 2000) ανέδειξε ότι τα οφέλη από τις περιοχές Natura 2000 στην Ευρώπη ανέρχονται σε περίπου ευρώ 200-300 δισ. τον χρόνο. Στην Ευρώπη, κατά προσέγγιση 4,4 εκατομμύρια θέσεις εργασίας και ευρώ 405 δισ. ετήσιου τζίρου εξαρτώνται άμεσα από τη διατήρηση υγιών οικοσυστημάτων, ένα σημαντικό ποσοστό των οποίων βρίσκεται σε περιοχές Natura 2000.

Η ευρωπαϊκή εμπειρία από τα συστήματα διαχείρισης και διακυβέρνησης προστατευόμενων περιοχών αποδεικνύει ότι οι περιοχές που εντάσσονται στο Δίκτυο Natura 2000 με ορθολογική και αποτελεσματική προστασία, μπορούν να προσφέρουν αναπτυξιακά πλεονεκτήματα σε τοπικό, εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο.

Η ελληνική, όμως, εμπειρία αποδεικνύει ότι η εφαρμογή των Προεδρικών Διαταγμάτων κρίνεται στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Ο νέος νόμος δίνει μεν έμφαση στις Ειδικές Περιβαλλοντικές Μελέτες βάσει των οποίων θα εκδοθούν τα ανάλογα Προεδρικά Διατάγματα αλλά δεν προσδιορίζει ταχύτερες διαδικασίες κατά την απονομή της Δικαιοσύνης ώστε οι καθυστερήσεις λόγω δικαστικών ενεργειών να μην ακυρώνουν τελικά το γράμμα και το πνεύμα του νόμου.